Por Diego Castañeda
Por fin se ha presentado el Proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación (PPEF) para 2019, el primer presupuesto del nuevo gobierno. El presupuesto tiene un rediseño total, a diferencia del sexenio pasado donde se “realizó” un presupuesto base cero que en el fondo dejaba todo igual, el PPEF 2019 rompe con muchas de las inercias que arrastaba y presenta con claridad las nuevas prioridades del gobierno.
El PPEF 2019 tiene como prioridades el gasto social, el gasto en energìa, particularmente en PEMEX, e inversión pública para generar crecimiento inclusivo. Para lograr este ajuste que genera gastos importantes como el Tren Maya (6 mil millones de pesos), incrementos de 12.9 y 8.3 por ciento a PEMEX Y CFE (67 mil millones y 35 mil millones adicionales respectivamente) y la creación de programas sociales como Jóvenes construyendo el futuro (40 mil millones de pesos) requirió de una serie de recortes muy agresivos por todo el presupuesto.
Pensando en el crecimiento económico que potencialmente pueda tener el país, recuperar la inversión pública es básico y este presupuesto logra incrementar la inversión física en 8.5 por ciento. No es una cantidad suficiente para compensar la caída de años, pero es una señal positiva. Sin mayor inversión pública es muy dìficil esperar crecimiento económico sostenido en el tiempo, al mismo tiempo es uno de los componentes de gasto además del gasto social que màs impacto tienen en términos de igualdad.
Un aspecto muy importante de este rediseño es que por fin se tomó en cuenta la evaluación de los programas sociales que durante años ha realizado CONEVAL. Se clasificaron los distintos programas sociales en las distintas dependencias entre aquellos que eran prescindibles y aquellos que no lo eran. De esta manera se eliminaron programas duplicados, regresivos, mal evaluados o simplemente que no tienen una justificaciòn verdadera, tan sólo dentro de los programas de desarrollo social suman 156 programas que desaparecen. Un ejemplo muy claro de estos programas son los que se encontraban en la SAGARPA, programas como ProAgro, antes ProCampo, y otros que sufrieron recortes muy importantes o desaparecieron por completo.
De la misma forma, gastos como las becas sufrieron aumentos en sus componentes progresivos (las becas de educación básica) y reducciones en sus componentes regresivos (las becas de posgrado).
Otra área que muestra un claro cambio de prioridades en el presupuesto es el gasto en servicio personales, con una reducción de 4.8 por ciento real respecto al PEF 2018. La mayoría de las dependencias de gobierno, el poder legislativo, judicial y órganos autónomos sufren recortes, algunos de ellos sin lugar a dudas causarán mucho debate como los recortes en ciencia y tecnología (3 mil millones de pesos) y en específico en algunos institutos y universidades.
Los órganos autónomos mostraron un gran compromiso con la austeridad al enviar a la SHCP sus propuestas presupuestales con recortes que ellos mismos determinaron adecuados. Las universidades públicas sufrieron recortes que aunque puedan ser controversiales se concentran en programas que han sufrido malos manejos en el pasado como los relacionados con sus problemas de pensiones y salarios; el PPEF 2019 le manda un mensaje claro a las universidades de que es tiempo de que hagan las cosas bien con sus pasivos.
El recorte es tan agresivo que prácticamente ningún área de gobierno se escapa. Cuando durante la campaña se hablaba de la posibilidad de conseguir 500 mil millones de pesos de recursos reasignando el presupuesto muchos advertìan que era un ejercicio imposible, el PPEF 2019 muestra que sí era posible, hacía falta un esfuerzo de racionalización muy estricto.
Otro aspecto sumamente interesante del PPEF 2019 es que fue diseñado pensando en los Objetivos del Desarrollo Sustentable 2030. El presupuesto busca vincular los distintos programas de gasto con los ODS. Mucho trabajo y recursos harán falta para realmente cumplir con los compromisos rumbo a 2030; no obstante, es un avance importante que para consolidarse requerirá en algún momento, más temprano que tarde una reforma fiscal compresiva que le dé al país los recursos necesarios para no tener que elegir de forma tan drástica entre sus prioridades. Es notable, en este caso, que en los Criterios Generales de Política Económica se habla sobre la necesidad de una reforma fiscal con criterios progresivos a partir de la segunda mitad de la administración, reconociendo la imperiosa necesidad de la misma.
Por el lado estrictamente macroeconómico, los Criterios Generales de Política Económica son realistas. Se asume un crecimiento económico de 2 por ciento, en línea con los pronósticos de órganos internacionales. Las condiciones de la economía mundial son más adversas y existe un retraso natural en el efecto de los programas de inversión, por lo que 2 por ciento parece un estimado conservador.
El tipo de cambio que se espera para 2019 es de 20 pesos por dólar, lo cual para algunos puede parecer algo optimista, pero no está muy lejano del valor del peso durante los últimos dos años. El precio del barril de petróleo que los criterios asumen es de 55 dólares por barril, una cantidad conservadora dada la evolución reciente del precio del petróleo y la posibilidad de una mayor producción de los principales productores del mundo.
La estabilidad de las finanzas públicas es un aspecto que se cuida en los supuestos de los que parte el nuevo gobierno: el déficit público se mantiene en 2.5 por ciento del PIB con lo que los Saldos Históricos de los Requerimientos Financieros del Sector Público (la definición más amplia de deuda pública) se deben mantener rondando sus niveles actuales, 45 o 46 por ciento. Este aspecto no es menor, para disminuir la deuda que incrementó en casi 20 puntos del PIB durante los últimos dos sexenios es necesario primero que se estabilice.
Con esto en mente la propuesta está acompañada de un superávit primario de 1 por ciento del PIB, un superávit quizá demasiado agresivo y que puede tener impacto en menos dinamismo en la economía, pero que obedece a la necesidad de generar confianza entre inversionistas y calificadoras, frente al deterioro de la posición fiscal del país de los últimos años.
Una parte controversial está en el sacrificio fiscal que se hace por la disminuciòn del IVA en la frontera; de acuerdo al nuevo gobierno es de 40 mil millones de pesos, pero podría ser mayor y no es obvio el impacto que pueda tener. La frontera mexicana tendrá muchos efectos distintos ocurriendo al mismo tiempo y no todos son en la misma dirección, así que saber a priori cuáles dominan no es tan sencillo. No obstante, se proponen mecanismos estrictos para que las empresas puedan beneficiarse de ese recorte y evitar movimientos de empresas que desean reacomodarse para pagar menos. La estimación del costo fiscal de 40 mil millones de pesos obedece, seguramente, al hecho de que las empresas beneficiarias tendrán auditorías más estrictas.
¿Qué podemos concluir del nuevo proyecto de presupuesto?
El PPEF 2019 es un muy buen ejercicio que muestra que sí es posible rediseñar el presupuesto, que siempre ha sido un asunto de voluntad política y que ésta no existía en el pasado. También nos muestra la debilidad fiscal crónica del Estado, si tuviéramos mayor recaudación fiscal no sería necesario ser tan estrictos al elegir entre distintos programas de gasto, se podrían incluir otras prioridades. Quizá algunos pueden criticar que el nuevo gobierno no va por una reforma fiscal desde el inicio; no obstante, la justificación para no hacerlo es sensata, primero desean mostrar al país que se puede ejercer el presupuesto mejor, con menos corrupción y más eficiencia, ganar su confianza y después pensar en más impuestos.
El gasto en pensiones y en el servicio de la deuda limita mucho el ejercicio fiscal, una reforma fiscal debe ser algo que todos debemos ver como necesaria e inevitable; sin embargo, México tiene un gran rechazo a los impuestos por la mala percepción que existe sobre el uso de recursos públicos. Esto debe cambiar.
Querer recuperar la inversiòn pública en el sector energético, en infraestructura y el gasto social es una buena señal, sienta buenas bases para el futuro, pero no es suficiente para detonar el crecimiento que deseamos.
Los supuestos de los que parte la construcción del presupuesto son realistas, pero como siempre en la economía lo más importante será ver cómo se ejerce. Durante las próximas semanas, mientras se detalla el análisis del PPEF 2019 y después de los ajustes en la cámara de diputados (que esperemos sean mínimos), podremos conocer la versión aprobada y final del presupuesto. Hoy conocimos dónde están las prioridades del gobierno.
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Diego Castañeda es economista por la University of London.
Twitter: @diegocastaneda
